首页 > 法治时评 > 增强自信坚持走我们自己的法治道路
增强自信坚持走我们自己的法治道路
2016-01-08 10:08:36 来源:楚天法治 作者:郭 斌 编辑: 赵阳
   经批准, 2014年12月1日至20日,我参加了由公安部法制局领导带队、部分省市区公安厅局法制部门负责人组成的公安立法培训团,赴美国学习考察。我们在加利福尼亚州的旧金山州立大学围绕美国的政治体系、刑事犯罪、警察立法等专题进行了为期10天的集中培训,又赴旧金山湾区、纽约州纽约郡检察官办公室等地,开展了6场公务交流活动,对美国部分警务机制和司法制度进行了实地考察。时间虽短,但培训考察的内容丰富、探究深入,一些问题引发我们对比思考,颇受启发,收获不少。
一、美国的警察机构 
   美国受两套政府系统管理,一套是联邦政府,另一套是州政府,两套相互独立,各州高度自治,州内各郡县、市镇权力由州赋予。联邦政府具有最高权力,当州政府与联邦政府发生冲突时必须服从联邦政府。联邦宪法较为宽泛、原则,而州宪法较为具体、细致。联邦警察执法机构对联邦宪法负责,州内各执法机构对州宪法负责。当州法律与联邦法律冲突时,按联邦法律执行。各地警察局长、检察官由选民选举产生,由当地政府授予执法权。执法人员上岗前必须对宪法宣誓。州警察可以对州内任何地方的犯罪进行调查,对郡(县)及市(镇)地方警察予以协助。
美国警察执法机构庞大、多样。横向看,联邦一级共有65个不同的警察执法机构,各执法机构在全国各地设分局或代办处。纵向看,警察机构分别隶属联邦、州、郡(县)、市(镇)四级政府,相互独立,只有协调关系,全国没有一个统一主管警务工作的机构。看数量,我们所到的郡(县)、市(镇)警察占人口比例很高,有的达万分之30~40。警察局没有细分众多警种,一般除特警、研究、谈判、取证等部门外,大多警员都要承担巡逻出警执法执勤职责。
   美国警察历史短暂,第一个警察部门成立于150年前,初期职责定位为“保护民众、服务民众”,奉行“社区就是警察、警察就是社区”等宗旨。1965年至1990年期间,美国犯罪率居高不下,成为最突出的社会问题。1990年,纽约市发生2262起谋杀,达到历史最高点。此后,美国社会对犯罪的认识发生转变,认为“罪犯既然选择了犯罪,就应当对自己的行为负责”,由态度宽容变为惩治从严,不少地方逐步恢复死刑。各地警察局也普遍加强改革。一是从单纯注重打击犯罪转变为打击犯罪与服务社区并重;二是大规模增加警员数量;三是防止警员腐败。对腐败“零容忍”,采取高薪养廉,提高警察工资;四是让犯罪承担更高的成本。目前,全美有一半以上的州保留着死刑;五是注重信息化的运用。警察局通过电子地图实时标注各类犯罪的案发地点、拘捕地点、案情、警员报告、台帐、犯罪人员前科、犯罪组织情况及活动区域,数据全国警察机构互通共享,警车移动终端可实现数据上传下载。
二、美国的刑事法律制度 
   美国的犯罪类型分为四类,第一类是“一般违法行为”,如交通违法、乱丢垃圾等,对这类行为只处以罚款;第二类是“轻刑犯罪”,如盗窃、欺诈、持有毒品、酒驾等行为。轻刑犯罪大多不拘捕,由警察当场开罚单,违法行人为签字,21天内当事人不到法庭接受裁决就会面临逮捕,当事人可能会逃逸、失踪或拒签的可以现场拘捕。拘捕后由警察局移交检察官决定是否起诉;第三类是“重刑犯罪”,如谋杀、抢劫、恐怖袭击、制造销售毒品等等,以是否对人身、财产造成重大伤害或重大损失为标准。三次轻刑犯罪即构成重刑犯罪。重刑犯罪刑期起点最少一年,直至终身监禁、死刑;第四类是“摇摆不定的犯罪”,意指介于轻刑与重刑犯罪之间的违法行为,如家庭暴力。
保释制度。保释是对涉嫌犯罪人员被判决是否有罪前免予羁押的一项措施。其目的一是降低司法成本,一个人在羁押期间政府需平均每天每人投入750美元。二是让涉嫌犯罪人员被判决是否有罪前离开司法系统,避免被“贴标签”,免遭歧视。保释可分为无条件保释和有条件保释。
   假释制度。假释是刑罚的一种,指经法院判决,罪犯附条件回社区执行。假释制度的设立也是为了降低刑罚执行成本,充分使用社区的资源,给罪犯改过的机会,避免其受到歧视。
  美国各地设有看守所(教管所),判决前、保释前犯罪嫌疑人关押于此。监狱关押已判决有罪的服刑人员。由于监狱环境差、医疗状况不佳,人满为患,近几年美国一些监狱服刑人员常绝食抗议,引起政府关注。另一方面,政府每年对每个服刑人员需投入4万美金的经费,而很多普通民众年薪还不到4万,民众抱怨政府应把更多的经费投入到学校、医院等机构,改善社会福利保障。鉴此,美国近几年出现新动向,将重刑和摇摆不定的犯罪降为轻刑犯罪处理,减少投送监狱执行的人数。
三、美国的检察官、法院系统 
   美国的检察官属于民选职务,独立,号称与政治无关。检察官办公室也有警员,负责警察局移送的刑事案件的再调查,警员往往从警察局中挑选经验丰富的退休警员担任。检察官办公室受理案件后会确定律师跟案到底,根据罪行轻重决定起诉到哪级法院,轻罪案件起诉到初审法院审理,毒品、杀人、抢劫等重罪起诉到上诉法院审理。检察官决定起诉后,警察局的警员就成为证人,需要出庭作证。
   美国的法院设置复杂,也分设两套系统运行,一套是联邦法院,另一套是州法院。联邦宪法第3条对联邦法院的设置、职权进行了明确,具体管辖跨州、涉案金额超过7.5万美元、违反联邦法律或国际条约的案件。联邦最高法院有9名大法官,由总统提名、议会任命,终身制。全国共设有94个联邦地区法院、12个联邦巡回法院。归口联邦法院管辖的案件必须先到联邦地区法院起诉,不服可以上诉至联邦巡回法院。联邦地区法院负责对案件的事实进行认定,如果上诉,联邦巡回法院不再对案件事实进行审理,仅对法律适用问题进行审理。联邦最高法院有权维持上诉法院判决,或决定重新审理。如果同一问题不同的巡回法院认定结论不同,联邦最高法院就会制定统一的决定,便于各法院做同一解读。
   各州法院系统具体分为初审法院、上诉法院和州最高法院。不同的州对最高法院的叫法不同,有的称“高等法院”。州法院仅对州内事务依据州宪法进行审理、判决。除了依据宪法法律外,判例也具有约束力,对类似案件具有法律效力,如果本州没有相同事实的判例,可以找外州类似判例进行参照。下级法院必须服从上级法院决定。
四、美国的陪审团制度
   为了体现自由、民主,美国法律系统讲求“对抗性”,裁决者处于中性、被动地位,居中倾听各方陈述,不参与调查,避免先入为主,产生偏见。为此,沿袭了英国的陪审团制度。
   法院设有陪审团。法官负责法律适用,决定运用哪条法律进行判决,陪审团负责对事实进行认定和判决。陪审团成员的选择也很复杂,重罪案件审理必须12名成员,州法庭一般12名,最少的可以是6名。陪审团成员必须公正代表所在社区,一般从备选库中的40-50人中抽选出12名组成陪审团。参加陪审团是公民法定的责任,被抽中就必须参加,否则将面临罚款甚至逮捕、监禁。参加陪审团会有一定的报酬。陪审团成员的条件无任何教育程度的规定,具备基本的读写能力即可,政府雇员不能参加。在确定陪审团成员时,控辩双方律师均可以对其提问,并可无理由要求调换。如果当事人放弃陪审团,法官可单独审理。
   庭审中,法官引导陪审团了解相关法律,使其对是否违反法律进行判断。经法官同意,控辩双方可以指导陪审团。陪审团确定有召集人,组织进行独立讨论,然后投票、阐述理由、说服其他成员。审理民事案件,联邦法院原则上要求陪审团成员意见一致才可判决,州法院陪审团成员2/3意见一致就可以判决。
   检察机关设有大陪审团制度。大陪审团由23人组成,也是从无专业法律知识的普通公民中挑选。检察官可以解释法律,但不能影响大陪审团的决定。检察官可以提交大陪审团讨论认定是否有罪、有无必要提交法庭审理。大陪审团成员50%以上达成一致即可做出决定。检察官受理的案件,都要经大陪审团审理。有的地区如纽约市轻罪直接由检察官决定是否起诉,重罪由大陪审团决定是否起诉至法院。
五、美国的司法自由裁量权
   美国的司法自由裁量权,即主观判断力。警察可以通过自己的主观判断,可以决定发传票、警告、送看守所(教管所)、开罚单。美国警察就职都要经过宣誓,美国国际警察警长协会向全国警察机构推荐有统一的誓词,内容包括警察应该做的事情有哪些、“我以名誉担保不背叛警徽”等等,警察执法时可以根据誓词在危及情况下自己作出判断采取必要行动。
   检察官可以通过主观判断,决定是否起诉,决定缓刑、假释。检察官的作用很关键,对警察认定的重罪,检察官可以改为轻罪。检察官不喜欢承接轻刑犯罪案件,因为取证难度大,不易定罪,所以轻刑犯罪普遍不受重视。大部分刑事案件不诉至法庭,而是在检察官环节就通过“辩诉交易”庭外处理,可不必再移送法院庭审。
在美国,95%的案件会通过“辩诉交易”处理,只有很少的案件通过法院庭审判决。80%的受害人或受害人家属满意“辩诉交易”结果,20%的不满意。对于不起诉的,检察官往往会告诉受害人,已经尽可能考虑受害人利益,决定是公正的。有时也会出现受害人满意“辩诉交易”结果,但检察官仍然决定继续起诉至法院的情况。
六、美国的枪支管理
   枪支在美国有史以来一直是倍受争议的问题。1791年美国宪法第2修正案规定,公民持有和使用枪支的权利不受侵害。美国建国者如此规定的初衷是:公民保护自己是上帝赋予的权利,持有使用枪支让公民有能力保护自己,维护自由;使公民有能力抵御外来侵略,制止独裁者;平衡州与联邦政府的权力,不让联邦政府过多控制各州。1871年,美国枪支协会成立,这个非政府组织2013年已经有500万注册会员,该组织共有经费2.54亿美元,成为美国最有实力的政治游说团体之一,2012年投入1500万美元用于反对奥巴马竞选总统,2014年赞助政府253万美元进行支持枪支的游说。年满18岁的公民就可以购买枪支,截止2013年,美国3亿人口中,47%的人口持有枪支,2千多万人拥有合法持有使用枪支的资格,全国共有3.1亿枪支。
   全国也有多个支持禁枪的组织。在2013年的问卷调查中,只有25%的美国人要求禁枪。反对禁枪的观点认为,“不是枪的问题,而是人的问题”、“如果受害人自己有枪,结果会不一样”、“唯一能阻止坏人的就是好人有枪”、“用枪防卫是基本人权”、“应当教会如何使用枪,而不是禁止使用枪”。支持禁枪的观点认为,“枪不会死,而人是血肉之驱”,呼吁采取控制措施,禁止在某些地方携带枪支等等,有10个州对枪支采取了严格的管制。
   美国任何一个警员都会携带枪支。美国宪法规定,警察使用武器应有客观的合理性。一是事态的严重性,二是警员有无身处危急之中,三是对方是否有反抗、逃避行为。对于警察使用武器致人死亡或伤残的,符合以下情形的可以合理免责:1.执行公务过程中,而非下班后;2.执勤中已确定对方是犯罪嫌疑人;3.已知对方正在实施谋杀、放火、强奸、抢劫等暴力犯罪,或即将实施此类犯罪;4.使用武器可以制止、防止犯罪或逃逸。在治安好的城市,警察也极少开枪。
七、美国警察不当行为的监督
   美国警察的不当行为包括不遵守职业礼节、滥用自由裁量权、酒后执法或吸毒、收受贿赂、不当性行为、非法拘禁等种类,美国警察也面临着刑事案件起诉率考核的压力。
   美国宪法对警察履行职责有明确规定,凡警察超越职责范围侵犯公民权利的,公民可以要求赔偿,可以提起诉讼,保护自己受损的权益,但不同的地区监督方式差异很大。有的地区对警察调查的系统与警察系统相脱离。由于警察滥用武力、非法拘留、骚扰民众、种族歧视等问题突出,在居民的强烈要求下,1983年旧金山市成立了专门针对警察的“公民投诉办公室”,独立于警察局之外,但其权力有限,33名工作人员,要监督全市2180名警员。当事人可以通过互联网填写专门的投诉表格,但必须在事发一年之内。“公民投诉办公室”会安排调查人员,通知警察局、联系证人,调阅警察局文件,聆讯涉事警员,必要时可对涉事警员停职10天,以便做出初步调查结论,但能够引起联邦政府关注和介入的数量鲜少。
   警员可以匿名向联邦政府、州政府检举其他警员的违法行为。如果警员未向规定的政府机构检举告密,而是通过不正当的渠道泄密给媒体,则属于违背警察誓言的行为。
   美国没有行政诉讼制度,联邦政府具有司法豁免权,不受任何公民的控告。在地方法院,公民起诉政府胜诉几率很小,只有到联邦法院起诉地方政府,胜诉几率较大,但大多数投诉人的权益难以得到很好的保障。
   针对警察部门的诉讼高于其他政府部门的诉讼。1/3的警察曾经被提起过诉讼,涉警民事诉讼中约20%的案件警察败诉,这些诉讼中不乏轻率诉讼、滥用诉讼的现象。警察败诉后赔偿款从政府中开支。1991年-1995年,旧金山政府因为警察败诉共支付赔偿金1.8亿美元。警察局为了减少应诉麻烦,常常采取庭外和解,息事宁人。警察如果对法院判决结果不服,可以上诉,但上诉周期很长,可能会持续3-10年。警察个人是否赔偿,不同的州规定不同。
八、美国的人权保护
   美国对人权的保护有一个渐进的过程。美国建国之初,刑罚很重,轻微犯罪就可能被处以死刑,通过吊死、枪毙、毒气等方法执行,手段残酷。通过多年的发展,才逐渐进步为只通过注射或枪决手段执行死刑。美国宪法平均每10年做一次修改,如第6修正案设定了陪审团、律师辩护、与证人当庭对质等制度,第8修正案规定担保金、保释金和罚金不得过重,不得施以酷刑。1963年通过联邦最高法院判例,才在全国各州实现不同种族之间通婚。1966年,联邦宪法修正案规定,嫌疑人被认定为罪犯之前,必须告知其享有的权利,犯罪嫌疑人有权保持沉默,可以聘请律师。加州宪法第47法案规定,公民人身、财产、房屋、文件等权益受保护,没有依法开具的扣押证、搜查证等有法律依据的情形不受侵犯,没有“传票+聆讯”的双重法律行为公民生命、自由、财产等权益不得被剥夺。2013年加州修改宪法,规定没有搜查令不得查看公民手机。
   美国宪法、刑事法律和民事法律对警察的行为都有限制性规定,如:任何公民不经过纸质的通知、聆讯等法定程序,权利不受剥夺;任何公民都受平等的保护,不能有不平等的待遇;非法取证获取的证据不可以在法庭上使用;不得歧视、过度使用武力;搜查、扣押必须有合理理由方可进行,不影响当事人的隐私;警察不可以上门入户采集调查住户居民信息,只有发生犯罪时才可以采集;被告人与辩护律师的谈话是保密的,即使法官也不能知道;每个被告人都有一个陪审团等等。
九、美国司法制度辨析 
   它山之石,可以攻玉。美国是全球综合实力最强的发达国家,中国特色社会主义法治与美国资本社会法治有着本质的不同,只有立足于我们国家的实际,持开放的胸怀,积极吸收美国司法制度的有益经验,才能促进我国法律制度的完善。
   美国法律制度和警务机制值得我们借鉴之处在于:一是权力受制约。美国警察除了使用武器的权力外,限制人身自由、作出处罚决定的权力有限,拘捕时长只有24或48小时,逮捕必须由法院决定,21天内必须起诉。对一般违法行为和轻刑犯罪,当场开具罚单,由当事人到法院接受裁决;二是定罪听民意。陪审团制度的优点在于可以充分吸取不同社会成员的观点,更多地运用常识对案件做出判断,体现出一定的民主,增强司法公信力;三是程序较简便。美国没有立案制度,只要报案即为受理。警察执法中对人对物只有当场拘捕、逮捕、保释、扣押等措施,比较简单;四是执法有权威。美国警察广泛普遍佩带枪支,当场使用武器只要求在当时情境中是合理的,被盘查人员若稍有不服从、如手伸口袋中即可能就被击毙,美国警察的执法威慑力远非中国公安民警可比;五是警力很充足。美国警力占人口比低为万分之20,高则万分之40,而我国不少地方的公安民警占人口比不足万分之十,相差悬殊。
虽然网络中不乏对美国的吹捧,学者里常有对美国的标榜,但深入分析思考,美国并非天堂,不仅存在着大量的政治、社会问题,法律制度也有诸多弊端:
   一是政治体系决定了法律制度不一。联邦法院与州法院两套系统独立运行,难免发生冲突。由于联邦政府执法机构人手太少无法在全国各州执法,实际中联邦的法律规定形同虚设。各州的婚姻法律也不同,如结婚年龄、同性恋能否结婚、离婚条件等都有差别。有的州成年人的年龄标准是年满18周岁,有的是16周岁。城市之间法律不同轨,在不同地区做同一样的事承担的法律责任却可能不同。
   二是人权观念决定了治安问题突出。人人得以持枪,看似保障了人权,但反映出美国民众思想深层次中的不安全感。违反枪支管理属于轻罪,判刑一年以下。2011年,全美18万起谋杀案件因枪造成,平均每天32人被枪杀,140人被枪伤,每年51人用枪自杀,45人意外被枪打死。近20年来,全美共发生400起校园枪击案,平均每年20起,多少无辜冤魂命丧枪口之下。
   三是种族政策决定了暴力冲突不断。美国的种族歧视问题一直没有得到解决,黑人一直是“二等公民”,近些年非洲等少数族裔与警察执法部门的冲突和骚乱屡屡发生,反映了美国社会根深蒂固的种族歧视问题,深层次的原因在于貌似公平公正的美国的政治、经济和司法制度。
   美国特色的法院陪审团制度看似非常民主,但要陪审团成员形成一致意见耗时耗钱,比法官单独审判多花近一半的时间。陪审团成员大多无法律专业知识,缺乏法律经验。尤其是美国的大陪审团只能听取检察官的意见,不能如法院陪审团可以听取控辩双方的意见,容易被警方、检方所左右。
   由于历史、文化、经济、社会等国情差异甚殊,中美两国法律制度体系、司法运行机制各有不同,中国经过改革开放30多年的努力,社会主义法治建设已经取得了巨大成就,积累了很多成功经验,在理论、制度、道路、文化上应当更加自信。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定,司法体制改革已经全面启动,公安改革即将强势发力,只要我们怀着开放包容的心态,本着实事求是的精神,提高自我完善的能力,坚定不移地走中国特色社会主义法治道路,法治中国的宏伟目标就会加快实现!
分享到: